Adw. Joanna Modrzewska
Przemysław Pietrzak

Warszawa, 12 października 2023 r.

OPINIA PRAWNA

w sprawie potencjalnych możliwości i trybów eliminacji decyzji Rady Unii Europejskiej z dnia 14 grudnia 2020 r. w sprawie zasobów własnych Unii Europejskiej z krajowego obrotu prawnego

I.      Wykaz wykorzystanych skrótów

  1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) – dalej: „Konstytucja RP”.
  2. Ustawa z dnia 4 maja 2021 r. o ratyfikacji decyzji Rady (UE, Euratom) 2020/2053 z dnia 14 grudnia 2020 r. w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej oraz uchylającej decyzję 2014/335/UE, Euratom (Dz.U. 2021 poz. 969).
  3. Decyzja Rady (UE, Euratom) 2020/2053 z dnia 14 grudnia 2020 r. w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej oraz uchylającej decyzję 2014/335/UE, Euratom (Dz. Urz. UE L 424 z 15 grudnia 2020).
  4. Decyzja Rady Unii Europejskiej nr 2007/436/WE, Euratom, z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawie systemu zasobów własnych Wspólnot Europejskich (Dz.U. 2009 nr 143 poz. 1168).
  5. Decyzja Rady Unii Europejskiej nr 2014/335/UE, Euratom, z dnia 26 maja 2014 r. w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej (Dz.U. 2016 poz. 1894).
  6. Ustawa o umowach międzynarodowych z dnia 14 kwietnia 2000 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 127 t.j.), dalej: u.u.m.
  7. Ustawa z dnia 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz.U.2010 nr 213 poz. 1395).
  8. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Rzym.1957.03.25. (Dz.U.2004.90.864/2), dalej także jako „TFUE”.
  9. Konwencja Wiedeńska o prawie traktatów sporządzona w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. (Dz.U. 1990 nr 74 poz. 439) – dalej także jako „Konwencja wiedeńska”.

II.   Przedmiot opinii

Przedmiotem niniejszej opinii jest udzielenie odpowiedzi na pytanie o potencjalne możliwości i tryb eliminacji decyzji Rady Unii Europejskiej z dnia 14 grudnia 2020 r. w sprawie zasobów własnych Unii Europejskiej z krajowego obrotu prawnego.

III. Główne tezy opinii

  1. Decyzja Rady Unii Europejskiej z dnia 14 grudnia 2020 r. w sprawie zasobów własnych Unii Europejskiej stanowi akt prawa pochodnego UE.
  2. Do aktów prawa pochodnego UE nie mają zastosowania przepisy Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów.
  3. Do ratyfikacji decyzji w sprawie zasobów własnych Unii Europejskiej mają zastosowanie przepisy ustawy o umowach międzynarodowych. Decyzja nie jest jednak umową międzynarodową.
  4. Intencją ustawodawcy było nierozstrzyganie, w ramach jakiej procedury powinna nastąpić taka ratyfikacja, jednakże powinna się ona odbyć przez odpowiednie stosowanie procedur konstytucyjnych przewidzianych dla ratyfikacji umowy międzynarodowej.
  5. Sytuacja taka stwarza istotne ryzyko wyrażenia przez Sejm zgody na ratyfikację w niewłaściwym trybie, co może skutkować wadą oświadczenia woli RP w zakresie związania się decyzją i w konsekwencji niespełnienia wymogu ratyfikacji zgodnie z konstytucyjnymi wymogami, o których mowa w prawie traktatowym UE.
  6. Istnieje prawna możliwość złożenia poselskiego projektu wyrażającego zgodę na wypowiedzenie przedmiotowej decyzji.
  7. Ostatecznym rozwiązaniem mającym doprowadzić do pozbawienia mocy wiążącej decyzji wobec Polski mogłoby się okazać opuszczenie UE przez Polskę.

IV. STAN FAKTYCZNY

Rada Europejska na posiedzeniu odbywającym się 17–21 lipca 2020 r. dokonała ustaleń w zakresie Wieloletnich Ram Finansowych UE na lata 2021–2027, które zostały ostatecznie potwierdzone na posiedzeniu Rady Europejskiej w dniu 10 grudnia 2020 r.

14 grudnia 2020 r. Rada Europejska przyjęła nową decyzję w sprawie systemu zasobów własnych UE (UE, Euratom) 2020/2053, której przedmiotem są zasady przydziału zasobów własnych Unii w celu zapewnienia finansowania rocznego budżetu Unii.

Zasoby własne Unii wymienione zostały art. 2 decyzji. Na zasoby własne zapisane w budżecie Unii składają się dochody pochodzące z następujących źródeł:

a) tradycyjne zasoby własne składające się z opłat, składek, kwot dodatkowych lub wyrównawczych, kwot lub czynników dodatkowych, ceł pobieranych na podstawie wspólnej taryfy celnej i innych ceł, które zostały lub zostaną ustanowione przez instytucje Unii w odniesieniu do handlu z państwami trzecimi, ceł na produkty objęte nieobowiązującym już Traktatem ustanawiającym Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, a także wkładów i innych opłat przewidzianych w ramach wspólnej organizacji rynków cukru;

b) zastosowanie jednolitej stawki poboru w wysokości 0,30 % dla wszystkich państw członkowskich do całkowitej kwoty wpływów z VAT pobranych w odniesieniu do wszystkich dostaw podlegających opodatkowaniu podzielonej przez średnią ważoną stawkę VAT obliczoną dla odnośnego roku kalendarzowego, jak przewidziano w rozporządzeniu Rady (EWG, Euratom) nr 1553/89. Dla każdego państwa członkowskiego podstawa VAT, którą należy uwzględnić w tym celu, nie może przekroczyć 50 % DNB;

c) zastosowanie jednolitej stawki poboru do masy odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych wytworzonych w poszczególnych państwach członkowskich, która nie została poddana recyklingowi. Jednolita stawka poboru wynosi 0,80 EUR za kilogram. W odniesieniu do niektórych państw członkowskich stosuje się roczną obniżkę ryczałtową;

d) zastosowanie jednolitej stawki poboru, którą należy określić zgodnie z procedurą budżetową z uwzględnieniem łącznej kwoty wszystkich innych dochodów, do sumy DNB wszystkich państw członkowskich.

Zgodnie z przepisami art. 311 akapit trzeci Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej decyzja wchodzi w życie po jej zatwierdzeniu przez wszystkie państwa członkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi.

Polska ratyfikowała decyzję w sprawie systemu zasobów własnych UE (UE, Euratom) 2020/2053, 4 maja 2021 roku. Zdecydowano się na tryb określony w art. 89 ust. 1 pkt 3 i 4 Konstytucji RP (tzw. duża ratyfikacja[1]).

Poprzednie decyzje w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej, tj. decyzja Rady z 7 czerwca 2007 r. (2007/436/WE, Euratom) oraz decyzja Rady z 26 maja 2014 r. (2014/335/UE, Euratom), również podlegały takiej ratyfikacji.

W omawianym akcie prawnym brak jest rozwiązania prawnego służącego możliwości wycofania się z niekorzystnej dla państwa członkowskiego decyzji.

V.    ANALIZA MERYTORYCZNA I PRAWNA

Celem analizy potencjalnych możliwości uwolnienia RP od zobowiązań powstałych w wyniku wejścia w życie decyzji o zasobach własnych UE należy zweryfikować jakie podmioty mogą posiadać inicjatywę ustawodawczą w kwestiach dotyczących polityki zagranicznej. Zauważyć należy bowiem, że w przeważającej większości przypadków jest ona wykonywana przez Radę Ministrów. Istnieją jednak głosy konstytucjonalistów, potwierdzone w praktyce sejmowej, że nie jest to podmiot posiadający inicjatywę wyłączną w tym zakresie[2].

Wskazać również trzeba, że zgodnie z art. 311 TfUE Unia pozyskuje środki niezbędne do osiągnięcia swoich celów i należytego prowadzenia swoich polityk. Rada, stanowiąc zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą, jednomyślnie i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, przyjmuje decyzję określającą przepisy mające zastosowanie do systemu zasobów własnych Unii. W tym kontekście można ustanawiać nowe lub uchylać istniejące kategorie zasobów własnych. Decyzja ta wchodzi w życie dopiero po jej zatwierdzeniu przez Państwa Członkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi. Rada, stanowiąc w drodze rozporządzenia zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą, ustanawia środki wykonawcze w odniesieniu do systemu zasobów własnych Unii w zakresie, w jakim zostało to przewidziane w decyzji przyjętej na podstawie akapitu trzeciego. Rada stanowi po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego.

a.     Projekt ustawy wyrażającej zgodę na deratyfikację decyzji

Z punktu widzenia porządku krajowego swego rodzaju rozwiązaniem wydaje się złożenie projektu ustawy o wyrażeniu zgody na wypowiedzenie decyzji w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej. Taki projekt, mimo że dotyczy sfery stosunków międzynarodowych, mógłby zostać złożony nie tylko przez Radę Ministrów, ale także jako projekt poselski (jak wynika z przytoczonych wcześniej opinii konstytucjonalistów).

Deratyfikacja decyzji byłaby jednak zabiegiem wątpliwym pod względem jego skuteczności w zewnętrznych stosunkach prawnych. Decyzja w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej stanowi akt prawa pochodnego przyjmowany w specyficznej procedurze wymagającej ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie UE. W konsekwencji nie jest on umową międzynarodową, a aktem prawnym przyjmowanym przez organizację międzynarodową na podstawie tejże umowy. O braku istniejących procedur pozwalających na „wycofanie się” państwa członkowskiego z decyzji 2020/2053 w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej pisał Piotr Wawrzyk, który stanowczo wskazuje na różnice między umowami międzynarodowymi a innymi aktami Unii Europejskiej, przywołując przy tym art. 12 ust. 2a u.u.m. Piotr Wawrzyk w odpowiedzi na interpelacje wskazał jeszcze, że do decyzji nie mają zastosowania normy przewidziane w Konwencji wiedeńskiej[3].

W wymiarze stosunków zewnętrznych deratyfikacja decyzji stanowiłaby raczej zobowiązanie Rady Ministrów do podjęcia działań na rzecz przyjęcia nowej decyzji w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej w miejsce aktualnie obowiązującej niż pozbawienie tego aktu mocy obowiązującej w ramach systemu prawnego UE.

b.     Procedura opuszczenia Unii Europejskiej

Oczywiście decyzja o zasobach własnych należy do aktów prawnych składających się na system prawa UE. W związku z powyższym niewątpliwie opuszczenie UE pozwalałoby na skuteczne wyeliminowanie jej z krajowego porządku prawnego. Należy mieć jednak na uwadze, że kwestie związane np. z dalszym obowiązywaniem niektórych przepisów prawa UE oraz kwestie finansowe związane z opuszczeniem UE mogą zostać uregulowane w ramach odrębnych porozumień, jak zostało to uczynione w przypadku Zjednoczonego Królestwa[4]. Nie można zatem wykluczyć, że nawet w przypadku niezwiązania Polski decyzją w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej nadal de facto jej wpływ byłby odczuwalny poprzez prawdopodobną konieczność określonych kontrybucji finansowych związanych z opuszczeniem UE przez Polskę, a mających w założeniu zrekompensować zmniejszony wpływy do budżetu UE.

c.      Wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację decyzji z Konstytucją RP

Jak wskazano wyżej, Piotr Wawrzyk, przywoływał art. 12 ust. 2a u.u.m. Wyżej wskazany artykuł podaje, że ratyfikacji podlegają akty prawne Unii Europejskiej, o których mowa w art. 48 ust. 6 Traktatu o Unii Europejskiej oraz w art. 25, art. 218 ust. 8 akapit drugi zdanie drugie, art. 223 ust. 1, art. 262 lub art. 311 akapit trzeci Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Jak wskazano już powyżej, przedmiotowa decyzja oparta została o art.311 akapit trzeci TFUE.

Wskazać należy, że ust. 2a wyżej wymienionej ustawy został wprowadzony ustawą z dnia 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, tzw. ustawa kooperacyjna. Zauważyć trzeba, że przepis ten nie przesądza o tym, w jakim trybie ma następować wyrażenie zgody na ratyfikację. Świadomość takiej sytuacji mieli już twórcy projektu ustawy, którzy nie zdecydowali się jednak na rozwiązanie tego problemu:

„W obecnym stanie prawnym istnieje wątpliwość związana z trybem ratyfikacji aktów prawnych Unii Europejskiej. Nie stanowią one typowych umów międzynarodowych co rodzi konieczność określania w ustawie właściwej procedury postępowania. Propozycja zawarta w art. 22 pkt 1-3 projektu przewiduje, że do ratyfikacji tych aktów prawnych zastosowanie będzie miał dotychczasowy tryb postępowania z umowami międzynarodowymi”[5].

W konsekwencji mimo przyjętej dotychczasowej praktyki postępowania z ratyfikacją kolejnych decyzji dot. zasobów własnych UE nie można wykluczyć zakwestionowania konkretnego trybu postępowania przez Trybunał Konstytucyjny.

Zgodnie z art. 191 Konstytucji RP wniosek o zbadanie zgodności ustawy z Konstytucją RP może być złożony przez grupę 50 posłów. Nie jest przy tym z góry ograniczony zakres przedmiotowy materii ustawowej podlegającej kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Wnioskować zatem należy, że również ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację decyzji z Konstytucją RP może zostać na skutek stosownego orzeczenia wycofana z krajowego obrotu prawnego.

Zadać należałoby jednocześnie pytanie o skutki takiego scenariusza. Orzeczenie nie wywołuje bowiem skutków z mocą wsteczną. Powodowałoby jednak stan, w którym zatwierdzenie decyzji nastąpiłoby z naruszeniem wymogów konstytucyjnych. Tymczasem zatwierdzenie zgodnie z wymogami konstytucyjnymi według TfUE stanowi kryterium sine qua non skutecznego zatwierdzenia decyzji o zasobach własnych[6].

VI. WNIOSKI

Decyzja Rady (UE, Euratom) 2020/2053 z dnia 14 grudnia 2020 r w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej wywołuje znaczące następstwa. Niewątpliwie jest to jeden z elementów zrzekania się przez państwa członkowskie z suwerennej władzy i przekazywania jej na rzecz Unii Europejskiej. Proces ten dostrzec można już od wielu lat.

W obecnym stanie prawnym istnieją możliwości zobowiązania Rady Ministrów do podjęcia działań międzynarodowych na rzecz zastąpienia aktualnie obowiązującej decyzji w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej nowym aktem prawnym, ewentualnie doprowadzenia do opuszczenia UE przez Polskę. Niezależnie od ścieżki mającej na celu zmianę obecnego stanu prawnego wybór wiązałby się również z określonymi implikacjami o charakterze politycznym.

[1] Ratyfikacja przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej i jej wypowiedzenie wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, jeżeli umowa dotyczy: pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych; wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji; członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej; znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym oraz spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy.

[2] Np. opinie prof. dr hab. A. Łabno oraz dr hab. J. Zaleśnego dot. wniesienia w drodze obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej projektu ustawy o wyrażeniu zgody na wypowiedzenie umowy międzynarodowej, dołączone do obywatelskiego projektu ustawy „Tak dla rodziny, nie dla gender”, druk nr 915, https://orka.sejm.gov.pl/Druki9ka.nsf/0/10E6636A779C0B4AC12586790039D3B3/%24File/915.pdf, dostęp: 12 października 2023 r.

[3] Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych Piotra Wawrzyka z 24.11.2021 r. na interpelację nr 27802 w sprawie wycofania się przez Rzeczpospolitą Polską z decyzji Rady Unii Europejskiej w sprawie systemu zasobów własnych w odpowiedzi na bezprawny szantaż unijnych eurokratów wstrzymujących wypłatę Polsce środków unijnych, dostępne pod adresem:  https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/InterpelacjaTresc.xspkey=C94JCR, dostęp: 04 sierpnia 2023 r.

[4] Umowa o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Dz. U. UE. L. z 2020 r. Nr 29, str. 7 z późn. zm.), a szczególnie cz. 5.

[5] Komisyjny projekt ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (druk nr 3000), https://orka.sejm.gov.pl/proc6.nsf/opisy/3000.htm, dostęp: 12 października 2023 r.

[6] Art. 311 TfUE.